Estado de Alarma

Connotaciones Legales

La Organización Mundial de la Salud elevó el pasado 11 de marzo de 2020 la situación de emergencia de salud pública ocasionada por el COVID-19 a pandemia internacional. La rapidez en la evolución de los hechos, a escala nacional e internacional, requiere la adopción de medidas inmediatas y eficaces para hacer frente a esta coyuntura. Las circunstancias extraordinarias que concurren constituyen, sin duda, una crisis sanitaria sin precedentes y de enorme magnitud tanto por el muy elevado número de ciudadanos afectados como por el extraordinario riesgo para sus derechos.

La regulación para hacer frente a estas situaciones de crisis, aunque tiene antecedentes anteriores, se plasma legalmente en la Francia revolucionaria de 1789 y después ya en las Constituciones democráticas más modernas. En España, se prevén en los textos históricos, pero dirigidos a hacer frente a las asonadas y los golpes militares (demasiado comunes en nuestra Historia), y no es hasta la Constitución Española de 1978 (LA LEY 2500/1978) cuando se regulan estas situaciones excepcionales y su régimen, en función de los acontecimientos de emergencia concretos.

En efecto, el art. 116-CE (LA LEY 2500/1978) establece, de forma diversificada, el régimen de las situaciones de emergencia referidas, remitiendo a una Ley Orgánica la regulación de los estados de alarma, de excepción y de sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes.

La CE distingue tres tipos de estados excepcionales (que reflejarían una especie de escala o grados de las situaciones de emergencia):

Como prescripciones comunes para los tres estados, la CE establece nítidamente que no podrá procederse a la disolución del Congreso de los Diputados mientras estén declarados algunos de los tres estados, quedando automáticamente convocadas las Cámaras si no estuvieren en período de sesiones, y de forma clarísima se prevé que el funcionamiento de las Cámaras legislativas, así como el de los demás Poderes constitucionales del Estado, no podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados (debe recordarse que en la crisis actual el Congreso de los Diputados estuvo suspendido prácticamente desde el 10 de marzo, en una decisión de la Mesa no exenta de polémica; reanudándose el funcionamiento después, con pocos diputados, al no estar previstas las sesiones telemáticas, ni se intentó modificar el Reglamento del Congreso en tal sentido).

Asimismo, se establece que, disuelto el Congreso o expirado su mandato, si se produjere alguna de las situaciones que dan lugar a cualquiera de dichos estados, las competencias del Congreso serán asumidas por su Diputación Permanente.

Y, finalmente, la CE prevé que la declaración de los tres estados no modificará el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocidos en la CE y en las leyes (principio muy importante en la situación actual, a la vista de los acontecimientos producidos).

El desarrollo de este precepto se llevó a cabo por la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio (LA LEY 1157/1981) (BOE del 5), que establece algunos principios y disposiciones generales aplicables a los tres estados, entre los que pueden resaltarse algunos (que son importantes en relación con la situación actual). Así, la Ley Orgánica (arts. 1 a 3) reafirma la excepcionalidad que justifica la declaración de los tres estados (alarma, excepción y sitio), al señalar que la misma procede (según cada caso) cuando circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes. A continuación, se establece una limitación material y temporal de las medidas a adoptar, de interpretación restrictiva, al prescribir que esas medidas, así como la duración de los estados serán en cualquier caso las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad, y que su aplicación se realizará de forma proporcionada a las circunstancias. Además, tal como señala la CE (realzándose su importancia por ello), se reafirma que la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio no interrumpe el normal funcionamiento de los Poderes constitucionales del Estado. Finalmente, también de acuerdo con lo previsto en la CE, se establece que los actos y disposiciones de la Administración Pública adoptados durante la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio serán impugnables en vía jurisdiccional de conformidad con lo dispuesto en las leyes, y que quienes como consecuencia de la aplicación de los actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia de estos estados sufran, de forma directa, o en su persona, derechos o bienes, daños o perjuicios por actos que no les sean imputables, tendrán derecho a ser indemnizados de acuerdo con lo dispuesto en las leyes.

El primero de los estados excepcionales previstos y regulados es el estado de alarma (arts. 4 a 12) (2) , que el Gobierno podrá declararlo en todo o parte del territorio nacional, cuando se produzca alguna de las siguientes alteraciones graves de la normalidad:

La declaración del estado de alarma le corresponde al Consejo de Ministros mediante Decreto, que fijará el ámbito territorial (que puede ser todo el territorio nacional, o no), su duración y sus efectos, y que no podrá exceder de 15 días; dando cuenta al Congreso de los Diputados de la declaración. Este estado sólo se podrá prorrogar con autorización expresa del Congreso de los Diputados, que podrá establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga. Asimismo, el Gobierno suministrará al Congreso la información que le sea requerida y dará cuenta al mismo de los decretos que dicte durante la vigencia del estado de alarma en relación con éste.

En el estado de alarma, la Autoridad competente será el Gobierno (aunque también puede serlo, por delegación el Presidente de la Comunidad Autónoma, cuando afecte a todo o parte del territorio de esta); lo que supone una importante concentración del poder.

En relación con los efectos del estado de alarma, durante los debates de aprobación de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978), se planteó la posibilidad de que durante su vigencia pudieran suspenderse derechos, a pesar de que tal posibilidad no se prevea expresamente; cuestión que no fue adoptada (Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas, de 8 de junio de 1978, Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, n.^o 84, pp. 3069 y ss.); y efectivamente esta es la interpretación adecuada, teniendo en cuenta que el art. 55 (LA LEY 2500/1978)-1º CE únicamente permite la suspensión de algunos derechos fundamentales y libertades públicas en los estados de excepción y de sitio (entre ellos, el art. 19, referido a la libre circulación por el territorio nacional y a la libre entrada y salida de España), y así lo ratifica claramente la STC 83/2016, de 28 de abril (LA LEY 40458/2016), aunque sí permite la adopción de medidas que puedan suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio (FJ n.^o 8).

Por lo demás, se establece que las Autoridades civiles de la Administración Pública del territorio afectado por la declaración, los integrantes de los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, y los demás funcionarios y trabajadores al servicio de las mismas, quedarán bajo las órdenes directas de la Autoridad competente en cuanto sea necesaria para la protección de personas, bienes y lugares, pudiendo imponerles servicios extraordinarios por su duración o por su naturaleza.

Añadiéndose también que el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de esa Autoridad competente será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes. Si estos actos fuesen cometidos por funcionarios, las Autoridades podrán suspenderlos de inmediato en el ejercicio de sus cargos, pasando, en su caso, el tanto de culpa al juez, y se notificará al superior jerárquico, a los efectos del oportuno expediente disciplinario, y, si fuesen cometidos por Autoridades, las facultades de éstas que fuesen necesarias para el cumplimiento de las medidas acordadas en ejecución de la declaración de estado de alarma podrán ser asumidas por la Autoridad competente durante su vigencia.

Asimismo, el Decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que se dicten, podrán acordar las medidas siguientes:

Además de estas medidas se podrán adoptar, según los casos, las establecidas en las normas para la lucha contra las enfermedades infecciosas, la protección del medio ambiente, en materia de aguas y sobre incendios forestales, así como acordarse la intervención de empresas o servicios, y la movilización de su personal, con el fin de asegurar su funcionamiento, de acuerdo con la normativa aplicable.